地方治理机构的电子签名：法律框架与实施最佳实践

为什么电子签名对地方治理机构已成为必要工具

行政程序的非纸质化如今成为市政府、省、地区和地方公共机构的优先事项。自2014年11月6日第2014-1329号关于地方治理机构议决机构远程会议的法令生效以来，尤其是在政府推动的2022年公共行动计划框架下，地方治理机构的电子签名已成为现代化的战略杠杆。根据SGMAP的数据，到2026年，近87%的法国地区至少部署了一种数字签名工具，这一运动现在正扩展到人口少于3500人的市镇。

地方治理机构内合同非纸质化的普遍推广——公共采购、合作协议、决议、法令——是出于三重逻辑：运营效率、法律安全和市民对透明度的要求。本文将引导您了解监管基础、适用的签名级别、具体用例和成功实现数字化转型所需的最佳实践。

监管环境不断完善中

欧洲公共采购指令(2014/24/EU)，通过法令第2016-360号转移到法国法律中，对2018年10月1日以来超过40,000欧元(不含增值税)的公共采购程序要求完全非纸质化。与此同时，eIDAS第910/2014号法规为整个成员国范围内电子签名的相互承认建立了协调框架，这一基础由eIDAS 2.0修订版(2024年5月生效的欧盟法规2024/1183)通过引入欧洲数字身份钱包(EUDIW)进一步加强。

对地方治理机构而言，这意味着任何涉及法人的行为——市镇法令、公共采购、公共服务委托协议——都可以并应当能够进行电子签名，前提是根据该行为的性质和风险选择正确的签名级别。

适用于地方治理机构的三个电子签名级别

eIDAS法规规定了三个签名级别，其相关性因涉及的行政行为而异。

简单电子签名(SES)

简单电子签名构成最低级别。它基于附加到其他数据(接受点击、经验证的电子邮件地址)的电子数据，不需要第三方认证。它适用于法律风险较低的行为：收据、内部通知、常见行政表格。对于市镇来说，它可用于在线注册管理或行政预约确认。

注意：简单签名仅提供有限的可靠性推定，其在诉讼中的对抗性可能受到质疑。因此，它不适合涉及重大支出承诺的合同或须接受法律性控制的行为。

高级电子签名(SEA)

高级签名以独特方式与签署人相关联，允许识别签署人，由签署人可保持在其独占控制下的数据创建，并以能够检测任何后续修改的方式与签署数据相关联。它通常基于由符合条件的信任服务提供商(PSCQ)颁发的数字证书，该提供商在法国信任列表(信任服务状态列表——TSL)上注册。

对于采购阈值以下的公共采购和地方治理机构间的合作协议，高级签名在安全性和运营流畅性之间代表了很好的平衡。许多现代SaaS解决方案，包括Certyneo，允许部署这一级别的强身份验证(OTP短信+文件验证)，而无需物理密钥。

合格电子签名(SEQ)

合格签名是eIDAS规定的最高级别。它必须基于由认证PSCQ颁发的合格证书，并通常使用合格签名创建设备(QSCD)——智能卡、USB令牌或自eIDAS 2.0起的远程合格签名创建服务——创建。它在所有成员国享受与手写签名等同的法律推定(eIDAS法规第25条第2款)。

该签名建议用于——甚至在某些情况下是强制性的——最敏感的行为：市长或县议会主席的签名授权、大规模公共采购、须接受县长法律性控制的行为。实施成本和复杂性更高，但它提供的绝对法律安全性使其成为处理大量高风险合同的地方治理机构的不可或缺的标准。

为了对市场上可用的解决方案进行全面对比，Certyneo的电子签名解决方案对比将允许您根据预算和技术约束快速评估优惠。

合同非纸质化：实际涉及哪些行为？

地方治理机构合同的非纸质化涵盖了广泛的行政行为。了解哪些行为优先级最高，可以组织一个循序渐进和有序的部署。

公共采购和框架协议

自2019年3月22日令规定咨询文件提供方式和采购方与经济运营者之间通信模式以来，电子签名对正式化采购(阈值>215,000欧元不含增值税用于商品和服务)是强制性的。公开竞争通知、特殊技术规格、技术指标和承诺行为必须由地方治理机构的法定代表签署，也由市场获胜者签署。

采购方概况(公共采购非纸质化平台)必须与签名工具相互操作。与Certyneo等解决方案的API集成可以自动化文件发送、签名收集和在符合NF Z 42-013的电子保险箱中的具有法律效力的存档。

协议和决议

公共服务委托协议(DSP)、公共领地占用协议、与协会或其他法人的合作协议，以及市议会或议决机构的决议都可以实现非纸质化。对于后者，2020年11月18日第2020-1407号法令放宽了远程会议使用条件，为议事录电子签名打开了大门。

民事登记行为和行政法令

危险法令、警务行政法令、城市规划行为(建设许可证、事先声明)也可以进行电子签名。法律和行政信息局(DILA)开发了@ctes门户网站，用于将须接受合法性控制的行为非纸质化传输给县长办公室，并集成了市长或主席的电子签名。

如果您的地方治理机构还在其人力资源流程中部署电子签名——招聘、合同修改、培训——人力资源电子签名指南将为您提供精确的参考框架。

选择和部署适合公共部门约束的数字签名解决方案

地方治理机构面临通用市场解决方案往往不包含的具体约束：国家或欧洲领土上的数据托管、与现有信息系统的兼容性(Berger-Levrault、Sedit Marianne、Civil Net...)、按授权进行权限管理、法律存档可追溯性要求。

选择符合规范的解决方案的标准

几个标准应该指导选择：

• 提供商资格：提供商必须在国家信任列表(由ANSSI发布的法国TSL)或欧洲合并列表(欧盟信任列表)上列出。eIDAS资格是不可协商的最低保证。
• 主权托管：地方治理机构处理的数据通常涉及行政保密或RGPD意义上的个人数据。对于最敏感的处理，强烈推荐经过认证的HDS(卫生数据托管商)或SecNumCloud认证的托管。
• 互操作性：解决方案必须通过REST API与用户关系管理系统(GRU)、专业软件和公共采购平台(AWS、Klekoon、e-Marchés publics...)集成。
• 具有法律效力的存档：已签署的文件及其元数据(合格时间戳、证书链、验证报告)必须在符合NF Z 42-013或ISO 14721(OAIS)的系统中存档。
• 授权和权限管理：市镇必须能够配置反映其内部授权的签名工作流(市长授权给DGA、两名当选官员共同签署等)。

循序渐进的实施：推荐方法

DGFIP和AMF(法国市长协会)建议采用三阶段方法：(1)现状审计和待非纸质化行为的制图，(2)有限范围试点(例如：常见商品采购)，(3)推广包括人员培训和与外部合作伙伴沟通。

Certyneo的ROI计算器可以帮助您根据地方治理机构年度处理的合同数量量化预期的投资回报，考虑到打印、邮费、物理存储和行政管理成本。

最后，对于已配备现有解决方案且希望迁移到更强大平台的地方治理机构，迁移到Certyneo的优惠提供了包括数据恢复和进行中工作流持续性的一站式支持。

适用于地方治理机构电子签名的法律框架

地方治理机构使用的电子签名属于一个必须掌握以保护每份非纸质化行为的一致法规体系。

民法第1366和1367条：第1366条规定"电子书面与纸质支持书面具有相同的证明力，前提是能够适当确认其来源者身份，并且其以能够保证其完整性的条件下建立和保存"。第1367条承认电子签名的有效性，当"它包括使用可靠的识别程序，以保证其与其所附加的行为的联系"，当使用合格eIDAS签名时，可靠性推定得到加强。

欧洲议会和理事会第910/2014号eIDAS法规：该法规在所有成员国直接适用，定义了三个电子签名级别(简单、高级、合格)，规定了合格信任服务提供商的适用要求，并保证了合格签名的跨境承认(第25条)。eIDAS 2.0修订版(欧盟法规2024/1183)强化了这些规定并引入了欧洲数字身份钱包(EUDIW)。

RGPD第2016/679号法规：对签署人个人数据(身份、联系方式、可能的生物特征数据)的处理须遵守RGPD的最小化、目的和安全原则。地方治理机构必须保持处理登记簿，并确保其提供商作为副处理商发挥作用，并具有符合第28条的DPA(数据处理协议)。

NIS2指令(EU 2022/2555)：由法律第2023-703号(2023年8月1日)及其实施法令转移到法国法律中，NIS2指令向公共管理部门——包括规模相当的地方治理机构——强加了强化的网络安全要求，特别是数字供应链相关风险的管理。签名提供商必须能够记录其安全措施。

ETSI EN 319 132和EN 319 122标准：这些标准定义了公共采购中接受的高级电子签名格式(XAdES、CAdES、PAdES)。PAdES-B-LTA格式(带长期存档的PDF高级电子签名)特别推荐用于需要长期保留的合同文件。

第2014-1329号法令和第2020-1407号法令：这些文本规范了地方治理机构议决机构远程会议和电子签名。

不合规风险：用不适当的签名级别或由非合格提供商签署的行为在诉讼情况下可能被行政法官撤销。县长办公室的合法性控制也可能拒绝通过不合规渠道传输的行为。因此，必须让地方数据保护委员(DPO)和地方治理机构的法律部门在任何生产前验证部署框架。

地方治理机构的具体使用场景

场景1——一个中等规模城市非纸质化其道路公共采购

一个约25,000人口的城市每年管理40至60个公共采购，其中约20个超过形式化竞争性招标阈值。在非纸质化之前，每个采购需要打印合同档案的3至5份，需要涉及市长、DGA和财务官(DGFIP代表)的实际签名路线，然后向获胜者和县长办公室发送挂号信进行合法性控制。从授予到合同通知的平均延迟达到18个工作日。

在部署与采购方概况集成的合格电子签名解决方案后，该城市将此延迟缩短到4个工作日，即减少78%。印刷、邮费和档案管理成本的直接节约估计约为每年12,000欧元。合法性控制现在通过@ctes门户网站进行，平均48小时内完成，之前平均为7天。

场景2——一个省份非纸质化其对协会的补助协议

一个县议会每年向当地协会分配1,200多项补助，每项都涉及一份双边协议。纸质管理每年3个月内动员4名全职员工团队，签署协议的及时回报率仅略高于60%——协会往往延迟退回签署的文件。

在部署白标高级电子签名解决方案后，该县自动化了通过电子方式发送协议，并自动进行提醒。及时签名率在第一年就增加到94%。ETP收益约为每年1.2个。电子金库中符合要求的自动存档也使物理存储成本降低了35%。

场景3——一个地方间协议体保护其社区议会的决议

一个包含18个城市的聚集社区每年召开平均12次社区议会，每次产生20至50份决议。由主席和授权副主席对每份决议进行实际签署涉及繁重的后勤，有时对居住在周边市镇的当选官员来说难以运输。

通过部署允许每名当选官员从其智能手机或计算机用其个人证书远程签署的合格签名工作流，该地方间协议体消除了地理约束，并将决议最终化延迟从平均12天缩短到2天。出行节约(公里费用、员工时间)估计约为每年8,500欧元。完整的签名和时间戳可追溯性也简化了对内容纠纷请求的响应。

结论

电子签名已成为地方治理机构现代化的结构工具。无论是公共采购、合作协议、决议还是行政法令，合同非纸质化在市镇中提供了可衡量的收益：缩短处理延迟、行政成本直接节约、加强行为法律安全和改善与合作伙伴和服务提供商的关系。监管框架——eIDAS、民法、RGPD、NIS2——为这一转变提供了坚实基础，前提是选择合格的提供商并根据每项行为的风险调整签名级别。

Certyneo通过符合eIDAS要求的平台、在欧洲托管、具备高级授权管理和与主要公共信息系统API集成的平台，为地方治理机构在这一转变中提供支持。发现我们针对公共部门的价格和优惠或联系我们团队进行个性化演示。