Assinatura eletrônica para coletividades territoriais em...

Por que a assinatura eletrônica se tornou essencial para as coletividades territoriais

A desmaterialização dos procedimentos administrativos é hoje uma prioridade para prefeituras, departamentos, regiões e estabelecimentos públicos locais. Desde a entrada em vigor da ordenança nº 2014-1329 de 6 de novembro de 2014 relativa às deliberações a distância dos órgãos deliberantes das coletividades territoriais, e ainda mais com o programa Ação Pública 2022 promovido pelo governo, a assinatura eletrônica para coletividades territoriais se impôs como um alavanca estratégica de modernização. Em 2026, cerca de 87% das regiões francesas implantaram pelo menos um dispositivo de assinatura numérica segundo os dados do SGMAP, e o movimento se estende agora aos municípios com menos de 3.500 habitantes.

A generalização da desmaterialização dos contratos no seio das coletividades — contratos públicos, convenções de parceria, deliberações, decretos — responde a uma lógica tripla: eficiência operacional, segurança jurídica e exigência cidadã de transparência. Este artigo o guia através dos fundamentos regulatórios, dos níveis de assinatura aplicáveis, dos casos de uso concretos e das boas práticas a adotar para garantir o sucesso da sua transição digital.

Um contexto regulatório em plena consolidação

A diretiva europeia sobre contratação pública (2014/24/UE), transposta ao direito francês pelo decreto nº 2016-360, impõe a desmaterialização completa dos procedimentos de compra pública acima de 40.000 € HT desde 1º de outubro de 2018. Paralelamente, o regulamento eIDAS nº 910/2014 estabeleceu um marco harmonizado para o reconhecimento mútuo de assinaturas eletrônicas em todos os Estados membros, uma base que a revisão eIDAS 2.0 (Regulamento UE 2024/1183, em vigor desde maio de 2024) reforça ainda mais com a introdução da carteira de identidade digital europeia (EUDIW).

Para as coletividades territoriais, isso significa concretamente que todo ato vinculando a pessoa coletiva — decreto municipal, contrato público, convenção de delegação de serviço público — pode e deve poder ser assinado eletronicamente, desde que se escolha o nível correto de assinatura conforme a natureza e o risco do ato.

Os três níveis de assinatura eletrônica aplicáveis às coletividades

O regulamento eIDAS distingue três níveis de assinatura, cuja relevância varia conforme o ato administrativo em questão.

A assinatura eletrônica simples (SES)

A assinatura eletrônica simples constitui o nível mínimo. Repousa em dados eletrônicos anexados a outros dados (um clique de aceitação, um endereço de e-mail verificado) sem exigência de certificação de terceiros. Ela convém a atos de baixo risco jurídico: comprovantes de recebimento, convocações internas, formulários administrativos comuns. Para um município, ela pode ser usada para a gestão de inscrições on-line ou a confirmação de compromissos administrativos.

Atenção: a assinatura simples oferece apenas uma presunção limitada de confiabilidade e sua oponibilidade em contencioso pode ser contestada. Portanto, é inadequada para contratos que envolvam despesas significativas ou para atos sujeitos a controle de legalidade.

A assinatura eletrônica avançada (SEA)

A assinatura avançada está ligada de forma única ao signatário, permite identificá-lo, é criada a partir de dados que o signatário pode manter sob seu controle exclusivo, e está ligada aos dados assinados de forma a detectar qualquer modificação subsequente. Geralmente repousa em um certificado numérico emitido por um provedor de serviços de confiança qualificado (PSCQ) referenciado na lista de confiança francesa (Trust Service Status List – TSL).

Para contratos públicos abaixo do limite e convenções de parceria entre coletividades, a assinatura avançada representa um bom equilíbrio entre segurança e fluidez operacional. Muitas soluções SaaS modernas, incluindo Certyneo, permitem implantar este nível com autenticação forte (OTP SMS + verificação documental), sem necessidade de chave física.

A assinatura eletrônica qualificada (SEQ)

A assinatura qualificada é o nível mais elevado previsto por eIDAS. Repousa obrigatoriamente em um certificado qualificado emitido por um PSCQ acreditado, e é geralmente criada com a ajuda de um dispositivo de criação de assinatura qualificado (QSCD) — cartão inteligente, token USB ou, desde eIDAS 2.0, serviço de criação de assinatura a distância qualificado. Ela se beneficia de uma presunção legal de equivalência à assinatura manuscrita em todos os Estados membros (artigo 25§2 do regulamento eIDAS).

Esta assinatura é recomendada — ou mesmo obrigatória — para os atos mais sensíveis: delegações de assinatura do prefeito ou do presidente do conselho departamental, contratos públicos de grande envergadura, atos sujeitos ao controle de legalidade prefeitural. O custo e a complexidade de implementação são maiores, mas a segurança jurídica absoluta que ela confere torna-a o padrão incontornável para coletividades que gerenciam um volume importante de contratos com alto risco.

Para uma visão comparativa das soluções disponíveis no mercado, o comparativo das soluções de assinatura eletrônica da Certyneo permitirá que você avalie rapidamente as ofertas de acordo com suas limitações orçamentárias e técnicas.

Desmaterialização de contratos: quais atos estão envolvidos na prática?

A desmaterialização de contratos nas prefeituras e municípios cobre um espectro muito amplo de atos administrativos. Compreender quais são prioritários permite organizar uma implantação progressiva e controlada.

Os contratos públicos e acordos-quadro

Desde a portaria de 22 de março de 2019 que estabelece as modalidades de disponibilização dos documentos da consulta e da comunicação entre compradores e operadores econômicos, a assinatura eletrônica é obrigatória para contratos formalizados (limites > 215.000 € HT para fornecimentos e serviços). O AAPC (Aviso de Chamada Pública de Concorrência), o CCAP, o CCTP e os atos de comprometimento devem ser assinados pelo representante legal da coletividade e pelo titular do contrato.

O perfil do comprador (plataforma de desmaterialização de contratos públicos) deve ser interoperável com as ferramentas de assinatura. Uma integração via API com uma solução como Certyneo permite automatizar o envio dos documentos, a coleta de assinaturas e o arquivamento a valor probante em um cofre digital conforme NF Z 42-013.

As convenções e deliberações

As convenções de delegação de serviço público (DSP), as convenções de ocupação do domínio público, as convenções de parceria com associações ou outras pessoas coletivas, bem como as deliberações do conselho municipal ou da assembleia deliberante podem todas ser desmaterializadas. Para estas últimas, o decreto nº 2020-1407 de 18 de novembro de 2020 flexibilizou as condições de recurso a reuniões a distância, abrindo caminho para a assinatura eletrônica das atas.

Os atos de registro civil e os decretos administrativos

Os decretos de risco, os decretos de polícia administrativa, os atos de urbanismo (alvarás de construção, declarações prévias) também podem ser assinados eletronicamente. A Direção de Informação Legal e Administrativa (DILA) desenvolveu o portal @ctes para a transmissão desmaterializada de atos sujeitos ao controle de legalidade à prefeitura, com integração da assinatura eletrônica do prefeito ou do presidente.

Se sua coletividade implanta também a assinatura eletrônica em seus processos de RH — recrutamento, aditivos ao contrato, treinamentos —, o guia dedicado à assinatura eletrônica para RH fornecerá a você um marco de referência preciso.

Escolher e implantar uma solução de assinatura numérica adaptada às limitações públicas

As coletividades territoriais enfrentam limitações específicas que as soluções generalistas do mercado nem sempre integram: hospedagem de dados no território nacional ou europeu, compatibilidade com os sistemas de informação existentes (Berger-Levrault, Sedit Marianne, Civil Net...), gestão de habilitações por delegação, e exigências de rastreabilidade para arquivamento legal.

Critérios de seleção de uma solução conforme

Vários critérios devem guiar a escolha:

• Qualificação do provedor: o provedor deve constar da lista de confiança nacional (TSL francesa publicada pela ANSSI) ou da lista consolidada europeia (EU Trusted Lists). A qualificação eIDAS é uma garantia mínima não negociável.
• Hospedagem soberana: os dados processados pelas coletividades frequentemente envolvem segredo administrativo ou dados pessoais no sentido do RGPD. Uma hospedagem certificada HDS (Hospedador de Dados de Saúde) ou qualificada SecNumCloud é fortemente recomendada para os tratamentos mais sensíveis.
• Interoperabilidade: a solução deve se integrar via API REST com sistemas de gestão do relacionamento com o cidadão (GRU), softwares de negócio e plataformas de contratos públicos (AWS, Klekoon, e-Marchés publics...).
• Arquivamento a valor probante: o documento assinado, acompanhado de seus metadados (carimbo de hora qualificado, cadeia de certificados, relatório de verificação), deve ser arquivado em um sistema conforme NF Z 42-013 ou ISO 14721 (OAIS).
• Gestão de delegações e habilitações: um município deve poder configurar workflows de assinatura refletindo suas delegações internas (delegação do prefeito ao DGA, assinatura conjunta de dois eleitos, etc.).

Implementação progressiva: o método recomendado

A DGFIP e a AMF (Associação dos Prefeitos de França) recomendam uma abordagem em três fases: (1) auditoria do existente e mapeamento dos atos a desmaterializar, (2) piloto em um perímetro limitado (ex.: contratos de fornecimentos comuns), (3) generalização com treinamento dos agentes e comunicação junto aos parceiros externos.

A ferramenta calculadora ROI da Certyneo pode ajudá-lo a quantificar o retorno sobre investimento esperado conforme o volume de contratos processados anualmente por sua coletividade, levando em conta os custos de impressão, postagem, armazenamento físico e gestão administrativa.

Por fim, para coletividades já equipadas com uma solução existente e que desejam migrar para uma plataforma mais eficiente, a oferta de migração para Certyneo oferece um acompanhamento chave na mão incluindo a retomada de dados e a continuidade dos workflows em andamento.

Marco legal aplicável à assinatura eletrônica nas coletividades territoriais

A assinatura eletrônica utilizada pelas coletividades territoriais se inscreve em um conjunto normativo coerente que convém dominar para segurizar cada ato desmaterializado.

Código Civil, artigos 1366 e 1367: O artigo 1366 dispõe que "o escrito eletrônico tem a mesma força probante que o escrito em suporte papel, sob reserva de que possa ser devidamente identificada a pessoa de quem emana e de que seja estabelecido e conservado em condições capazes de garantir sua integridade." O artigo 1367, por sua vez, reconhece a validade da assinatura eletrônica quando ela "consiste no uso de um processo confiável de identificação garantindo sua vinculação com o ato ao qual se vincula", com uma presunção de confiabilidade reforçada quando a assinatura qualificada eIDAS é utilizada.

Regulamento eIDAS nº 910/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho: Este regulamento, diretamente aplicável em todos os Estados membros, define os três níveis de assinatura eletrônica (simples, avançada, qualificada), estabelece as exigências aplicáveis aos provedores de serviços de confiança qualificados e garante o reconhecimento transfronteiriço das assinaturas qualificadas (artigo 25). A revisão eIDAS 2.0 (Regulamento UE 2024/1183) reforça estas disposições e introduz a carteira de identidade digital europeia (EUDIW).

Regulamento RGPD nº 2016/679: O processamento de dados pessoais dos signatários (identidade, coordenadas, possíveis dados biométricos) está sujeito aos princípios de minimização, finalidade e segurança do RGPD. As coletividades devem manter um registro dos processamentos e assegurar que seu provedor atue como subcontratante com um DPA (Data Processing Agreement) conforme ao artigo 28.

Diretiva NIS2 (UE 2022/2555): Transposta ao direito francês pela lei nº 2023-703 de 1º de agosto de 2023 e seus decretos de aplicação, a diretiva NIS2 impõe às administrações públicas — incluindo coletividades de tamanho significativo — exigências reforçadas em matéria de cibersegurança, em particular a gestão dos riscos ligados à cadeia de suprimento digital. O provedor de assinatura deve ser capaz de documentar suas medidas de segurança.

Normas ETSI EN 319 132 e EN 319 122: Estas normas definem os formatos de assinatura eletrônica avançada (XAdES, CAdES, PAdES) aceitos em contratos públicos. O formato PAdES-B-LTA (PDF Advanced Electronic Signature com Long Term Archival) é particularmente recomendado para documentos contratuais que devem ser conservados por longos períodos.

Ordenança nº 2014-1329 e decreto nº 2020-1407: Estes textos regulam as deliberações a distância e a assinatura eletrônica dos atos dos órgãos deliberantes das coletividades territoriais.

Riscos jurídicos em caso de não-conformidade: Um ato assinado com um nível de assinatura inadequado ou por um provedor não qualificado pode ser anulado pelo juiz administrativo em caso de contencioso. O controle de legalidade prefeitural também pode rejeitar atos transmitidos por canais não conformes. É portanto imperativo que o Delegado de Proteção de Dados (DPO) e o serviço jurídico da coletividade validem o marco de implementação antes de qualquer passagem em produção.

Cenários de uso concretos nas coletividades territoriais

Cenário 1 — Um município de tamanho médio desmaterializa seus contratos públicos de via pública

Um município com cerca de 25.000 habitantes gerencia a cada ano entre 40 e 60 contratos públicos, dos quais uma vintena acima do limite de concorrência formalizada. Antes da desmaterialização, cada contrato necessitava a impressão de 3 a 5 exemplares do dossiê contratual, um circuito de assinatura física envolvendo o prefeito, o DGA e o contador público (representante da DGFIP), seguido de um envio registrado ao titular e à prefeitura para controle de legalidade. O prazo médio entre a atribuição e a notificação do contrato chegava a 18 dias úteis.

Após implantação de uma solução de assinatura eletrônica qualificada integrada ao seu perfil de comprador, o município reduziu este prazo a 4 dias úteis, ou seja, uma redução de 78%. As economias diretas nos custos de impressão, postagem e gestão arquivística foram estimadas em aproximadamente 12.000 € por ano. O controle de legalidade, agora realizado via portal @ctes com assinatura eletrônica, efetua-se em 48 horas contra 7 dias em média anteriormente.

Cenário 2 — Um departamento desmaterializa suas convenções de subvenção a associações

Um conselho departamental atribui a cada ano mais de 1.200 subsídios a associações locais, cada um originando uma convenção bilateral. A gestão em papel mobilizava uma equipe de 4 agentes em tempo parcial durante 3 meses por ano, com uma taxa de retorno de convenções assinadas dentro dos prazos apenas ligeiramente superior a 60% — as associações frequentemente demorando a devolver os documentos assinados.

Após implantação de uma solução de assinatura eletrônica avançada em marca branca, o departamento automatizou o envio das convenções por via eletrônica com relançamentos automáticos. A taxa de assinatura dentro dos prazos alcançou 94% já no primeiro ano. O ganho em equivalentes tempo completo representa aproximadamente 1,2 ETP/ano. O arquivamento automático em um cofre numérico conforme também permitiu reduzir os custos de armazenamento físico em 35%.

Cenário 3 — Uma intercomunalidade segura suas deliberações de conselho comunitário

Uma comunidade de aglomeração agrupando 18 municípios realiza em média 12 conselhos comunitários por ano, cada um produzindo entre 20 e 50 deliberações. A assinatura física de cada deliberação pelo presidente e pelos vice-presidentes delegados implicava uma logística pesada, com deslocamentos às vezes difíceis para os eleitos residindo nos municípios periféricos.

Ao implantar um workflow de assinatura qualificada a distância, permitindo a cada eleito apor sua assinatura desde seu smartphone ou computador com seu certificado pessoal, a intercomunalidade eliminou as limitações geográficas e reduziu o prazo de finalização das deliberações de 12 dias a 2 dias em média. A economia em deslocamentos (despesas quilométricas, tempo agente) foi avaliada em aproximadamente 8.500 € por ano. A rastreabilidade completa das assinaturas e carimbos de hora também simplificou as respostas aos recursos contenciosos.

Conclusão

A assinatura eletrônica se impôs como uma ferramenta estruturante da modernização das coletividades territoriais. Seja para contratos públicos, convenções de parceria, deliberações ou decretos administrativos, a desmaterialização de contratos em prefeituras e municípios oferece ganhos mensuráveis: redução dos prazos de processamento, economias diretas nos custos administrativos, reforço da segurança jurídica dos atos e melhoria da relação com os parceiros e prestadores. O marco regulatório — eIDAS, Código Civil, RGPD, NIS2 — fornece uma base sólida para segurizar esta transição, desde que se escolha um provedor qualificado e se calibre o nível de assinatura ao risco de cada ato.

Certyneo acompanha as coletividades territoriais nesta transformação com uma plataforma conforme eIDAS, hospedada na Europa, dotada de gestão avançada de delegações e integração via API com os principais sistemas de informação públicos. Descubra nossas tarifas e nossas ofertas dedicadas ao setor público ou contate nossa equipe para uma demonstração personalizada.