Assinatura eletrônica para coletividades territoriais em...

Por que a assinatura eletrônica se tornou indispensável para as coletividades

A desmaterialização dos procedimentos administrativos é hoje uma prioridade para prefeituras, departamentos, regiões e estabelecimentos públicos locais. Desde a entrada em vigor da ordenança nº 2014-1329 de 6 de novembro de 2014 relativa às deliberações a distância dos órgãos deliberativos das coletividades territoriais, e ainda mais com o programa Ação Pública 2022 conduzido pelo governo, a assinatura eletrônica para as coletividades territoriais se impôs como um meio estratégico de modernização. Em 2026, perto de 87% das regiões francesas implantaram pelo menos um dispositivo de assinatura numérica de acordo com dados da SGMAP, e o movimento se estende agora aos municípios com menos de 3 500 habitantes.

A generalização da desmaterialização dos contratos no seio das coletividades — contratos públicos, convenções de parceria, deliberações, decretos — responde a uma lógica tripla: eficiência operacional, segurança jurídica e exigência cidadã de transparência. Este artigo o guia através dos fundamentos regulamentares, dos níveis de assinatura aplicáveis, dos casos de uso concretos e das melhores práticas a adotar para garantir o sucesso de sua transição numérica.

Um contexto regulatório em plena consolidação

A diretiva europeia sobre licitações públicas (2014/24/UE), transposta ao direito francês pelo decreto nº 2016-360, impõe a desmaterialização completa dos procedimentos de compra pública acima de 40 000 € HT desde 1º de outubro de 2018. Em paralelo, o regulamento eIDAS nº 910/2014 estabeleceu um marco harmonizado para o reconhecimento mútuo de assinaturas eletrônicas em todos os Estados-membros, uma base que a revisão eIDAS 2.0 (Regulamento UE 2024/1183, em vigor desde maio de 2024) reforça ainda mais com a introdução da carteira de identidade numérica europeia (EUDIW).

Para as coletividades territoriais, isso significa concretamente que qualquer ato que vincule a pessoa jurídica — decreto municipal, contrato público, convenção de delegação de serviço público — pode e deve poder ser assinado eletronicamente, desde que se escolha o nível certo de assinatura de acordo com a natureza e o risco do ato.

Os três níveis de assinatura eletrônica aplicáveis às coletividades

O regulamento eIDAS distingue três níveis de assinatura, cuja relevância varia de acordo com o ato administrativo em questão.

A assinatura eletrônica simples (SES)

A assinatura eletrônica simples constitui o nível mínimo. Repousa em dados eletrônicos anexados a outros dados (um clique de aceitação, um endereço de e-mail verificado) sem exigência de certificação por terceiros. Ela é adequada para atos de baixo risco jurídico: recibos, convocações internas, formulários administrativos comuns. Para um município, pode ser utilizada na gestão de inscrições on-line ou na confirmação de consultas administrativas.

Atenção: a assinatura simples oferece apenas uma presunção limitada de confiabilidade e sua oponibilidade em contencioso pode ser contestada. Portanto, é inadequada para contratos que envolvam despesas significativas ou para atos sujeitos a controle de legalidade.

A assinatura eletrônica avançada (SEA)

A assinatura avançada está vinculada de forma única ao signatário, permite identificá-lo, é criada a partir de dados que o signatário pode manter sob seu controle exclusivo, e está vinculada aos dados assinados de forma a detectar qualquer modificação posterior. Geralmente repousa em um certificado digital emitido por um prestador de serviços de confiança qualificado (PSCQ) referenciado na lista de confiança francesa (Trust Service Status List – TSL).

Para contratos públicos abaixo do limiar e convenções de parceria entre coletividades, a assinatura avançada representa um bom equilíbrio entre segurança e fluidez operacional. Muitas soluções SaaS modernas, incluindo Certyneo, permitem implantar este nível com autenticação forte (OTP SMS + verificação documental), sem necessidade de chave física.

A assinatura eletrônica qualificada (SEQ)

A assinatura qualificada é o nível mais elevado previsto pelo eIDAS. Repousa obrigatoriamente em um certificado qualificado emitido por um PSCQ acreditado, e é geralmente criada com o auxílio de um dispositivo de criação de assinatura qualificado (QSCD) — cartão inteligente, token USB ou, desde eIDAS 2.0, serviço de criação de assinatura a distância qualificado. Ela desfruta de uma presunção legal de equivalência à assinatura manuscrita em todos os Estados-membros (artigo 25§2 do regulamento eIDAS).

Esta assinatura é recomendada — ou mesmo obrigatória — para os atos mais sensíveis: delegações de assinatura do prefeito ou do presidente do conselho departamental, contratos públicos de grande porte, atos sujeitos ao controle de legalidade prefeitoral. O custo e a complexidade da implementação são maiores, mas a segurança jurídica absoluta que ela oferece a torna o padrão incontornável para coletividades que gerenciam um grande volume de contratos com alto risco.

Para uma visão comparativa das soluções disponíveis no mercado, o comparativo de soluções de assinatura eletrônica da Certyneo lhe permitirá avaliar rapidamente as ofertas de acordo com suas restrições orçamentárias e técnicas.

Desmaterialização de contratos: quais atos estão envolvidos na prática?

A desmaterialização de contratos em municípios e prefeituras abrange um espectro muito amplo de atos administrativos. Compreender quais são prioritários permite organizar uma implantação progressiva e controlada.

Os contratos públicos e acordos-marco

Desde o regulamento de 22 de março de 2019 que fixa as modalidades de disponibilização dos documentos da consulta e da comunicação entre compradores e operadores econômicos, a assinatura eletrônica é obrigatória para contratos formalizados (limiares > 215 000 € HT para fornecimentos e serviços). O AAPC (Aviso de Convite Público à Concorrência), o CCAP, o CCTP e os atos de compromisso devem ser assinados pelo representante legal da coletividade e pelo detentor do contrato.

O perfil do comprador (plataforma de desmaterialização de contratos públicos) deve ser interoperável com as ferramentas de assinatura. Uma integração de API com uma solução como Certyneo permite automatizar o envio de documentos, a coleta de assinaturas e o arquivamento de valor probatório em um cofre digital conforme à NF Z 42-013.

As convenções e deliberações

As convenções de delegação de serviço público (DSP), as convenções de ocupação do domínio público, as convenções de parceria com associações ou outras pessoas jurídicas, bem como as deliberações do conselho municipal ou da assembleia deliberativa podem todas ser desmaterializadas. Para estas últimas, o decreto nº 2020-1407 de 18 de novembro de 2020 flexibilizou as condições de recurso às reuniões a distância, abrindo caminho para a assinatura eletrônica das atas.

Os atos de estado civil e os decretos administrativos

Os decretos de risco, os decretos de polícia administrativa, os atos de urbanismo (alvarás de construção, declarações prévias) também podem ser assinados eletronicamente. A Direção de Informação Legal e Administrativa (DILA) desenvolveu o portal @ctes para a transmissão desmaterializada de atos sujeitos ao controle de legalidade ao órgão prefeitural, com integração da assinatura eletrônica do prefeito ou do presidente.

Se sua coletividade implanta também assinatura eletrônica em seus processos de RH — recrutamento, aditamentos ao contrato, formações —, o guia dedicado à assinatura eletrônica para RH lhe fornecerá um marco de referência preciso.

Escolher e implantar uma solução de assinatura numérica adaptada às restrições públicas

As coletividades territoriais enfrentam restrições específicas que as soluções genéricas do mercado nem sempre integram: hospedagem de dados no território nacional ou europeu, compatibilidade com sistemas de informação existentes (Berger-Levrault, Sedit Marianne, Civil Net...), gestão de habilitações por delegação, e exigências de rastreabilidade para arquivamento legal.

Critérios de seleção de uma solução conforme

Vários critérios devem guiar a escolha:

• Qualificação do prestador: o prestador deve figurar na lista de confiança nacional (TSL francesa publicada pela ANSSI) ou na lista consolidada europeia (EU Trusted Lists). A qualificação eIDAS é uma garantia mínima inegociável.
• Hospedagem soberana: os dados tratados pelas coletividades frequentemente envolvem sigilo administrativo ou dados pessoais no sentido do RGPD. Uma hospedagem certificada HDS (Hospedador de Dados de Saúde) ou qualificada SecNumCloud é fortemente recomendada para os tratamentos mais sensíveis.
• Interoperabilidade: a solução deve se integrar via API REST com sistemas de gestão da relação com usuários (GRU), softwares de negócio e plataformas de contratos públicos (AWS, Klekoon, e-Mercados públicos...).
• Arquivamento de valor probatório: o documento assinado, acompanhado de seus metadados (carimbo de tempo qualificado, cadeia de certificados, relatório de verificação), deve ser arquivado em um sistema conforme à NF Z 42-013 ou ISO 14721 (OAIS).
• Gestão de delegações e habilitações: um município deve poder configurar fluxos de assinatura refletindo suas delegações internas (delegação do prefeito ao DGA, assinatura conjunta de dois eleitos, etc.).

Implantação progressiva: o método recomendado

A DGFIP e a AMF (Associação dos Prefeitos da França) recomendam uma abordagem em três fases: (1) auditoria do existente e mapeamento dos atos a desmaterializar, (2) piloto em um perímetro limitado (ex.: contratos de fornecimentos correntes), (3) generalização com treinamento dos agentes e comunicação com parceiros externos.

A ferramenta calculadora de ROI da Certyneo pode ajudá-lo a quantificar o retorno sobre investimento esperado de acordo com o volume de contratos tratados anualmente por sua coletividade, levando em conta os custos de impressão, franquiagem, armazenamento físico e gestão administrativa.

Finalmente, para coletividades já equipadas com uma solução existente e desejando migrar para uma plataforma mais performática, a oferta de migração para Certyneo oferece um acompanhamento chave na mão incluindo a retomada de dados e a continuidade dos fluxos em andamento.

Marco legal aplicável à assinatura eletrônica nas coletividades territoriais

A assinatura eletrônica utilizada pelas coletividades territoriais se inscreve em um emaranhado normativo coerente que deve ser dominado para securizar cada ato desmaterializado.

Código Civil, artigos 1366 e 1367: O artigo 1366 estabelece que "a escritura eletrônica tem a mesma força probatória que a escritura em suporte papel, sob reserva de que possa ser devidamente identificada a pessoa de cujo ato emana e que seja estabelecida e conservada em condições apropriadas para garantir sua integridade." O artigo 1367, por sua vez, reconhece a validade da assinatura eletrônica quando ela "consiste no uso de um processo confiável de identificação garantindo seu vínculo com o ato ao qual se prende", com uma presunção de confiabilidade reforçada quando a assinatura qualificada eIDAS é utilizada.

Regulamento eIDAS nº 910/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho: Este regulamento, diretamente aplicável em todos os Estados-membros, define os três níveis de assinatura eletrônica (simples, avançada, qualificada), estabelece as exigências aplicáveis aos prestadores de serviços de confiança qualificados e garante o reconhecimento transfronteiriço das assinaturas qualificadas (artigo 25). A revisão eIDAS 2.0 (Regulamento UE 2024/1183) reforça estas disposições e introduz a carteira de identidade numérica europeia (EUDIW).

Regulamento RGPD nº 2016/679: O tratamento de dados pessoais dos signatários (identidade, coordenadas, dados biométricos eventualmente) está sujeito aos princípios de minimização, de finalidade e de segurança do RGPD. As coletividades devem manter um registro dos tratamentos e garantir que seu prestador atue como subcontratante com um DPA (Data Processing Agreement) conforme ao artigo 28.

Diretiva NIS2 (UE 2022/2555): Transposta ao direito francês pela lei nº 2023-703 de 1º de agosto de 2023 e seus decretos de aplicação, a diretiva NIS2 impõe às administrações públicas — incluindo coletividades de tamanho significativo — exigências reforçadas em matéria de cibersegurança, em particular a gestão de riscos relacionados à cadeia de suprimentos numérica. O prestador de assinatura deve ser capaz de documentar suas medidas de segurança.

Normas ETSI EN 319 132 e EN 319 122: Estas normas definem os formatos de assinatura eletrônica avançada (XAdES, CAdES, PAdES) aceitos nos contratos públicos. O formato PAdES-B-LTA (PDF Advanced Electronic Signature com Long Term Archival) é particularmente recomendado para documentos contratuais que devem ser conservados por longos períodos.

Ordenança nº 2014-1329 e decreto nº 2020-1407: Estes textos regulam as deliberações a distância e a assinatura eletrônica dos atos dos órgãos deliberativos das coletividades territoriais.

Riscos jurídicos em caso de não-conformidade: Um ato assinado com um nível de assinatura inadequado ou por um prestador não qualificado pode ser anulado pelo juiz administrativo em caso de contencioso. O controle de legalidade prefeitoral também pode rejeitar atos transmitidos por canais não conformes. É portanto imperativo que o Delegado de Proteção de Dados (DPO) e o serviço jurídico da coletividade validem o marco de implantação antes de qualquer passagem para produção.

Cenários de uso concretos nas coletividades territoriais

Cenário 1 — Um município de médio porte desmaterializa seus contratos públicos de obras viárias

Um município de cerca de 25 000 habitantes gerencia anualmente entre 40 e 60 contratos públicos, dos quais uma vintena acima do limiar de licitação formalizada. Antes da desmaterialização, cada contrato exigia a impressão de 3 a 5 cópias do dossiê contratual, um circuito de assinatura física envolvendo o prefeito, o DGA e o contador público (representante da DGFIP), seguido de envio registrado ao detentor e à prefeitura para controle de legalidade. O prazo médio entre a adjudicação e a notificação do contrato atingia 18 dias úteis.

Após implantação de uma solução de assinatura eletrônica qualificada integrada ao seu perfil de comprador, o município reduziu este prazo para 4 dias úteis, ou seja, uma redução de 78%. As economias diretas nos custos de impressão, franquiagem e gestão de arquivos foram estimadas em cerca de 12 000 € por ano. O controle de legalidade, realizado agora via portal @ctes com assinatura eletrônica, efetua-se em 48 horas contra 7 dias em média anteriormente.

Cenário 2 — Um departamento desmaterializa suas convenções de subvenção a associações

Um conselho departamental atribui anualmente mais de 1 200 subsídios a associações locais, cada um gerando uma convenção bilateral. A gestão em papel mobilizava uma equipe de 4 agentes em tempo parcial durante 3 meses por ano, com uma taxa de retorno de convenções assinadas dentro dos prazos ligeiramente superior a 60% — as associações frequentemente demorando a devolver os documentos assinados.

Após implantação de uma solução de assinatura eletrônica avançada em marca branca, o departamento automatizou o envio de convenções por via eletrônica com lembretes automáticos. A taxa de assinatura dentro dos prazos passou para 94% já no primeiro ano. O ganho em equivalentes tempo integral representa cerca de 1,2 ETP/ano. O arquivamento automático em um cofre digital conforme também permitiu reduzir os custos de armazenamento físico em 35%.

Cenário 3 — Uma intercomunalidade segura suas deliberações de conselho comunitário

Uma comunidade de aglomeração reunindo 18 municípios realiza em média 12 conselhos comunitários por ano, cada um produzindo entre 20 e 50 deliberações. A assinatura física de cada deliberação pelo presidente e vice-presidentes delegados implicava uma logística pesada, com deslocamentos às vezes difíceis para os eleitos residindo nos municípios periféricos.

Ao implantar um fluxo de assinatura qualificada a distância, permitindo a cada eleito apostar sua assinatura desde seu smartphone ou computador com seu certificado pessoal, a intercomunalidade eliminou as restrições geográficas e reduziu o prazo de finalização das deliberações de 12 dias para 2 dias em média. A economia de deslocamentos (despesas quilométricas, tempo do agente) foi avaliada em cerca de 8 500 € por ano. A rastreabilidade completa das assinaturas e carimbos de tempo também simplificou as respostas aos recursos contenciosos.

Conclusão

A assinatura eletrônica se impôs como uma ferramenta estruturante da modernização das coletividades territoriais. Seja em contratos públicos, convenções de parceria, deliberações ou decretos administrativos, a desmaterialização de contratos em prefeitura e em municípios oferece ganhos mensuráveis: redução dos prazos de tratamento, economias diretas nos custos administrativos, reforço da segurança jurídica dos atos e melhoria da relação com parceiros e prestadores. O marco regulatório — eIDAS, Código Civil, RGPD, NIS2 — fornece uma base sólida para securizar esta transição, desde que se escolha um prestador qualificado e se calibre o nível de assinatura ao risco de cada ato.

Certyneo acompanha as coletividades territoriais nesta transformação com uma plataforma conforme ao eIDAS, hospedada na Europa, equipada com gestão avançada de delegações e integração de API com os principais sistemas de informação públicos. Descubra nossos preços e nossas ofertas dedicadas ao setor público ou entre em contato com nossa equipe para uma demonstração personalizada.